1. Khái quát tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV

     -    Trong giai đoạn từ tháng 01/ 2016 đến nay (tháng 03/2020), tổng số văn bản quy định chi tiết mà Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ phải ban hành là 453 văn bản (214 nghị định, 13 quyết định, 211 thông tư, 15 thông tư liên tịch) quy định chi tiết 86 luật, pháp lệnh, nghị quyết, trong đó có 110/453 văn bản là gối từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (năm 2015) sang.
Tính đến thời điểm hiện tại, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ đã ban hành được 432/453 văn bản (196 nghị định, 12 quyết định, 210 thông tư, 14 thông tư liên tịch) quy định chi tiết 81 luật, pháp lệnh, nghị quyết đã có hiệu lực. Số văn bản nợ ban hành là 21/453 văn bản (18 nghị định, 01 quyết định, 01 thông tư, 01 thông tư liên tịch) quy định chi tiết 8 luật đã có hiệu lực.

     -    Ngoài ra, trong thời gian tới, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ còn có nhiệm vụ phải xây dựng và ban hành 102 văn bản (56 nghị định. 45 thông tư, 01 quyết định) quy định chi tiết 17 luật chuẩn bị có hiệu lực.

     2. Đánh giá tình trạng nợ ban hành văn bản quy định chi tiết

     2.1. Đánh giá tình trạng nợ ban hành văn bản quy định chi tiết

     Qua theo dõi cho thấy, nhiệm vụ giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản quy định chi tiết có xu hướng giảm xuống, song số lượng văn bản chậm, nợ ban hành vẫn còn tồn tại, cụ thể:

     - Năm 2016: tổng số văn bản phải ban hành là 251 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 14 văn bản (02 quyết định, 14 thông tư) quy định chi tiết 10 luật và pháp lệnh;

     - Năm 2017: tổng số văn bản phải ban hành là 191 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 09 văn bản (09 thông tư) quy định chi tiết 04 luật và pháp lệnh.

     - Năm 2018: tổng số văn bản phải ban hành là 213 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 04 văn bản (04 nghị định) quy định chi tiết 03 luật.

     - Năm 2019: tổng số văn bản phải ban hành là 109 văn bản, cuối năm nợ ban hành là 10 văn bản (09 nghị định, 01 quyết định) quy định chi tiết 5 luật.

    - Thời điểm hiện tại, số nợ là 21 văn bản quy định chi tiết 8 luật, thuộc nhiệm vụ xây dựng của Bộ Công an, Bộ Công Thương, Bộ Y tế, Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Thanh tra Chính phủ (xem Phụ lục 1 kèm theo).

      2.2. Nguyên nhân

     a) Nguyên nhân khách quan

     - Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ phải xây dựng, ban hành một số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh việc tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết, các bộ còn phải tập trung nguồn lực cho công tác soạn thảo, trình các dự án luật, pháp lệnh theo Chương trình năm 2019, 2020.

     - Một số luật giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng quy định chi tiết tương đối nhiều nội dung, khoảng thời gian từ lúc luật, pháp lệnh được thông qua đến thời điểm có hiệu lực tương đối ngắn; vẫn có trường hợp nội dung giao quy định chi tiết là những vấn đề mới, khó, phức tạp; nội dung chính sách chưa rõ hoặc thiếu định hướng cụ thể về chính sách hoặc phải chờ kết quả thực hiện thí điểm chính sách, dẫn đến kéo dài thời gian soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết.

     b)  Nguyên nhân chủ quan

     - Trong giai đoạn lập đề nghị, cơ quan lập đề nghị chưa xác định rõ những chính sách nào nên ủy quyền, cần ủy quyền để giao ban hành văn bản quy định chi tiết.
     - Trong quá trình soạn thảo, trình, phối hợp chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh, các cơ quan chưa lường trước được những khó khăn trong việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết các nội dung; việc đầu tư thời gian, nguồn lực cho công tác xây dựng, ban hành văn bản còn hạn chế, chưa tương xứng với yêu cầu, tính chất phức tạp của công việc này.

     - Trình tự, thủ tục xây dựng văn bản được quy định trong luật rất chặt chẽ, giai đoạn soạn thảo, góp ý, thẩm định thường tuân thủ theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, quá trình phối hợp vẫn còn chưa chặt chẽ, dẫn đến kéo dài thời gian, nhất là ở giai đoạn làm thủ tục xin ý kiến thành viên chính phủ, giai đoạn tiếp thu, chính lý, giải trình ý kiến thành viên chính phủ kéo dài. Ví dụ:  (1) Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ủy ban cạnh tranh Quốc gia, đã trình Chính phủ theo Tờ trình số 3803/BCT-CT ngày 30/5/2019, tuy nhiên, đến nay cũng chưa được ban hành; (2) Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh, đã được Bộ Công Thương trình ngày 31/01/2019, tuy nhiên đến nay cũng chưa được ban hành…; (3) Nghị quy định chi tiết một số điều trong Luật An ninh mạng, đã được Bộ Công an trình Chính phủ từ ngày 30/9/2019, tuy nhiên, đến nay chưa được ban hành.

     - Sự đóng góp của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế, sự huy động đội ngũ chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình xây dựng văn bản trong một số trường hợp vẫn còn một số hạn chế nhất định.

     - Việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong xây dựng văn bản ở một số nơi còn chưa nghiêm.

     - Các bộ chưa phát huy đầy đủ vai trò, trách nhiệm của tổ chức pháp chế; ở các địa phương chưa huy động được sự tham gia tích cực của pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc xây dựng, ban hành văn bản.

     - Việc thi hành các quy định của Luật năm 2015 liên quan đến ban hành văn bản quy định chi tiết vẫn còn hạn chế, trong đó có quy định về chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, để trình cấp có thẩm quyền kèm theo khi trình dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết.

     3. Một số giải pháp và kiến nghị nhằm khắc phục tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết

     3.1. Các giải pháp cần thực hiện trong quá trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết

     - Trong giai đoạn lập đề nghị: Tiếp tục thực hiện nghiêm quy định của Luật năm 2015, trong giai đoạn này, trên cơ sở báo cáo tổng kết thi hành luật, nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách cần làm rõ một số nội dung sau:

     + Dự báo và chỉ rõ nội dung chính sách sẽ ủy quyền, chủ thể được giao ban hành văn bản quy định chi tiết;

     + Bộ Tư pháp khi thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cần xem xét, có ý kiến về nội dung chính sách ủy quyền, giao quy định chi tiết; chủ thể được giao quy định chi tiết;

     + Trách nhiệm của các bộ, ngành có liên quan trong việc triển khai luật, đặc biệt là trách nhiệm xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết.

     - Trong giai đoạn soạn thảo:

     + Quá trình soạn thảo các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh cần đồng thời chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ để trình kèm theo khi trình dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Đối với những dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết mà nội dung dự kiến giao quy định chi tiết có liên quan đến nhiều bộ, cơ quan ngang bộ thì phải chỉ rõ trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ và lấy ý kiến của các cơ quan này. Nội dung giao quy định chi tiết cần phải được nêu rõ trong Tờ trình và dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết.

     + Khâu thẩm định: Tại cuộc họp, hội đồng thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo rõ về dự kiến các nội dung sẽ giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương quy định chi tiết. Hội đồng thẩm định, Bộ Tư pháp phải sẽ có ý kiến về phạm vi, nội dung, chủ thể được giao quy định chi tiết, thời điểm có hiệu lực của nội dung giao quy định chi tiết để bảo đảm tính khả thi.

      + Khâu thẩm tra, chỉnh lý, thông qua: Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với cơ quan thẩm tra xác định thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết để đảm bảo đủ thời gian xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết. Trong quá trình chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, cơ quan chủ trì soạn thảo cần bám sát những nội dung dự kiến giao quy định chi tiết. Phối hợp chặt chẽ với các bộ, cơ quan ngang bộ (không phải là cơ quan chủ trì soạn thảo luật, nghị quyết) về dự kiến nội dung giao quy định chi tiết, tránh trường hợp luật đã thông qua các bộ mới biết nhiệm vụ xây dựng văn bản quy định chi tiết.

      3.2. Trong quá trình đề xuất văn bản quy định chi tiết

     - Ngay sau khi Quốc hội thông qua luật, nghị quyết, các bộ cơ quan ngang bộ phải gửi đề xuất các văn bản quy định chi tiết cho Bộ Tư pháp tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Trong đó, cần lưu ý một số vấn đề sau:

      + Áp dụng nguyên tắc một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung được giao, hạn chế số lượng văn bản quy định chi tiết;

      + Xác định chính xác nội dung giao quy định chi tiết (điều, khoản, điểm), hình thức văn bản quy định chi tiết, cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết, cơ quan phối hợp. Trường hợp nội dung giao quy định chi tiết thuộc các cơ quan khác (không phải cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết) thì cần trao đổi, thống nhất với các cơ quan đó.
      + Xác định rõ những nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị quyết.

     - Bộ Tư pháp phối hợp chặt chẽ với Văn phòng Chính phủ xây dựng dự thảo Quyết định về danh mục và phân công các cơ quan soạn thảo văn bản quy định chi tiết để trình Thủ tướng Chính phủ ban hành.

     3.3. Trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết

     - Về phía các bộ, cơ quan ngang bộ được giao xây dựng văn bản quy định chi tiết
     + Tập trung các nguồn lực để tổ chức soạn thảo văn bản quy định chi tiết đúng thời hạn trong quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

     ​+ Phối hợp chặt chẽ với các bộ, cơ quan ngang bộ (không phải là cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản giao quy định chi tiết) về những nội dung có liên quan trong văn bản quy định chi tiết; Quan tâm lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, đối tượng chịu tác động của văn bản để đảm bảo sự phù hợp với phạm vi điều chỉnh, đối tượng tác động, đảm bảo tính khả thi của các quy định trong văn bản.

     + Thường xuyên báo cáo với Chính phủ, Bộ Tư pháp về tiến độ soạn thảo các văn bản quy định chi tiết.

+ Kịp thời báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp về những khó khăn, vướng mắc trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết để tìm cách tháo gỡ, đề xuất những giải pháp khắc phục khó khăn, vướng mắc đó.

     - Về phía Văn phòng Chính phủ:

     + Đẩy nhanh tiến độ việc trình, lấy phiếu ý kiến thành viên Chính phủ đối với các văn bản quy phạm pháp luật đã được các bộ, cơ quan ngang bộ trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;

     + Thủ tục xem xét hồ sơ cần được thực hiện theo đúng thời gian được quy định tại Quy chế làm việc của Chính phủ; Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm phải phối hợp chặt chẽ với cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình chỉnh lý, tiếp thu, giải trình ý kiến thành viên Chính phủ đảm bảo thời gian ban hành văn bản quy định chi tiết;

     + Sắp xếp thời gian, lịch họp tại các phiên họp Chính phủ thường kỳ để Bộ Tư pháp có thời gian để báo cáo về tình trạng nợ ban hành văn bản quy định chi tiết của các bộ, cơ quan ngang bộ.

     - Về phía Bộ Tư pháp:

     + Tăng cường theo dõi, đôn đốc kiểm tra tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết, định kỳ hàng tháng, quý, 06 tháng, 01 năm báo cáo Chính phủ tại phiên họp thường kỳ về tình hình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết của các bộ, cơ quan ngang bộ, đăng tải công khai tình hình xây dựng, ban hành, nợ ban hành văn bản trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và Bộ Tư pháp;
     + Cử cán bộ phối hợp chặt chẽ ngay từ đầu với các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì xây dựng luật, pháp lệnh từ trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng cho đến giao đoạn soạn thảo, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh để kiểm soát phạm vi, nội dung giao quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành để bảo đảm tính khả thi;

     + Yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì xây dựng dự án luật, pháp lệnh phải thực hiện nghiêm quy định của Luật năm 2015, như chuẩn bị dự thảo văn bản quy định chi tiết trình kèm theo dự án luật, pháp lệnh; dự kiến hợp lý thời điểm bắt đầu có hiệu lực của luật, pháp lệnh để có đủ thời gian cho việc ban hành văn bản quy định chi tiết; tiếp tục thực hiện nguyên tắc ban hành một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung được giao,...

     + Tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện các quy định của Luật năm 2015, khắc phục những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thi hành, đồng thời kiến nghị với Quốc hội quy định thời điểm có hiệu lực của điều, khoản giao quy định chi tiết một cách hợp lý để có đủ thời gian ban hành văn bản quy định chi tiết.

     3.4. Về nguồn lực cho việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết
     Tiếp tục nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật, nhất là đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế ở bộ, ngành và địa phương; tiếp tục chuẩn hóa đội ngũ người làm công tác pháp chế ở các bộ, ngành, địa phương; triển khai các lớp đào tạo văn bằng 2 chuyên ngành luật cho đội ngũ người làm công tác pháp chế theo Quyết định số 290/QĐ-BTP ngày 06/02/2014 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành kế hoạch thực hiện Quyết định số 73/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch thực hiện triển khai Nghị quyết số 67/2013/QH13 của Quốc hội về việc tăng cường công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.

     4. Một số kiến nghị

     4.1. Đối với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, Bộ Tư pháp đề nghị:

     - Tăng cường hoạt động giám sát đối với công tác lập và tổ chức thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; công tác xây dựng và thi hành pháp luật; việc triển khai thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
      - Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội tăng cường công tác phối hợp với Chính phủ, các cơ quan có liên quan, tham gia ngay từ đầu vào quá trình soạn thảo, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh. Trong khâu chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh cần xác định rõ phạm vi, nội dung giao quy định chi tiết; dự kiến hợp lý thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, quy định các biện pháp, điều kiện cần thiết bảo đảm tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết.

     4.2. Đối với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Tiếp tục phối hợp chặt chẽ, kịp thời với các cơ quan của Chính phủ trong việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; tổ chức triển khai thi hành luật, pháp lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết nhất là các văn bản liên tịch với các bộ, cơ quan ngang bộ để quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị quyết.

     4.3. Đối với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp đề nghị:

     - Hằng tháng, quý, Chính phủ tiếp tục đăng tải công khai tình trạng ban hành văn bản, danh mục văn bản nợ ban hành trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ;
     - Thủ tướng Chính phủ cần tăng cường chỉ đạo, yêu cầu các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trực tiếp chỉ đạo công tác này, phân công rõ trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân trong việc nghiên cứu, soạn thảo, trình văn bản; thường xuyên kiểm tra, kiểm điểm rõ trách nhiệm và có hình thức xử lý trách nhiệm đối với đơn vị, cá nhân để xảy ra tình trạng chậm tiến độ và không bảo đảm chất lượng văn bản.

     ​- Tại các Phiên họp thường kỳ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần xem xét, nhắc nhở, kiểm điểm trực tiếp các đồng chí Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn để xảy ra tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh; coi đó là một trong những tiêu chí để lấy phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Chính phủ; nội dung này cũng đã được nhấn mạnh tại các Nghị quyết phiên họp thường kỳ của Chính phủ.