Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật – những vấn đề phát sinh trong thực tiễn
20/07/2017
Công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nhiệm vụ quan trọng của chính quyền địa phương nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, đảm bảo việc quản lý xã hội hiệu quả. Thực hiện công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật sẽ có các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản mới, văn bản thay thế, văn bản bãi bỏ hoặc văn bản sửa đổi, bổ sung. Trong Tạp chí dân chủ và Pháp luật số tháng 3 (276) năm 2015, đồng chí Nguyễn Thị Thu Hòe – Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đã có bài viết nêu “Một số ý kiến về văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, tại bài viết đồng chí Nguyễn Thị Thu Hòe đã nêu nhiều vấn đề còn tồn tại trong việc ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung. Ngày 22/6/2015, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13, về cơ bản luật này cũng đã giải quyết được nhiều vấn đề mà bài viết đã nêu tuy nhiên, trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung nhận thấy còn phát sinh một vấn đề như sau:
1. Xác định căn cứ để đề xuất xây dựng, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật
Sửa đổi, bổ sung văn bản được áp dụng trong trường hợp một phần nội dung của văn bản trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản là căn cứ để rà soát hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội (theo quy định tại khoản 3 Điều 143 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Như vậy, vấn đề sửa đổi, bổ sung văn bản được đặt ra trong hai trường hợp.
Một là, một phần nội dung của văn bản trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản là căn cứ để rà soát. Đối với trường hợp này, căn cứ để đề nghị sửa đổi, bổ sung văn bản khá rõ ràng vì khi đặt văn bản là căn cứ rà soát và văn bản cần sửa đổi, bổ sung ra để so sánh, đối chiếu, đánh giá các nội dung mang tính chất chồng chéo, mâu thuẫn thì người làm công tác xây dựng văn bản có thể nhận diện được những nội dung nào của văn bản trái, chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản là căn cứ để rà soát. Từ đó, có kiến nghị đến cơ quan có thẩm quyền việc sửa đổi, bổ sung văn bản.
Hai là, vấn đề sửa đổi, bổ sung văn bản được đặt ra khi rà soát nội dung văn bản nhận thấy không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội. Hiện nay chưa có một “bộ công cụ” nào hoặc một chuẩn nào để đánh giá tính không phù hợp của văn bản đối với tình hình phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, trên thực tế việc xác định, đánh giá nội dung văn bản không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội rất chung chung, đôi khi còn có sự nhầm lẫn.
2. Xác định thẩm quyền sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương được quy định từ điều 27 đến điều 30 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Theo đó, chính quyền địa phương cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh/ Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
Về thẩm quyền sửa đổi, bổ sung văn bản: Theo quy định tại Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền. Văn bản sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản khác phải xác định rõ tên văn bản, phần, chương, mục, tiểu mục, điều, khoản, điểm của văn bản bị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành”.
Trên thực tế vẫn có nhiều trường hợp lúng túng trong việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản và thẩm quyền sửa đổi, bổ sung văn bản. Ví dụ trong trường hợp xác định thẩm quyền ban hành Quyết định quy định (ban hành) hệ số điều chỉnh giá đất hằng năm và thẩm quyền ban hành Quyết định sửa đổi, bổ sung Quyết định quy định (ban hành) hệ số điều chỉnh giá đất hàng năm ở địa phương, cụ thể như sau:
Tại khoản 4 Điều 3 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai quy định về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2 và khoản 3 Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 về giá đất, quy định: “3. Hàng năm, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định hệ số điều chỉnh giá đất để áp dụng cho các trường hợp quy định tại điểm a khoản 2 Điều này”
Theo quy định trên, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành hệ số điều chỉnh giá đất – Trường hợp này, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định quy phạm pháp luật để quy định chi tiết khoản 4 Điều 3 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ (trước đó là khoản 3 Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP). Năm 2017, Ủy ban nhân dân tỉnh A ban hành Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND ban hành hệ số điều chỉnh giá đất năm 2017 áp dụng trên địa bàn tỉnh, trong quá trình áp dụng Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND đến tháng 6/2017, nhận thấy hệ số điều chỉnh giá đất ở một số khu vực được quy định tại Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND không còn phù hợp với thực tế, vậy Ủy ban nhân dân tỉnh A có được ban hành Quyết định sửa đổi, bổ sung Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND không?
Quá trình giải quyết vấn đề, có hai luồng quan điểm như sau: Luồng quan điểm thứ nhất, cho rằng Ủy ban nhân dân tỉnh A không có thẩm quyền ban hành Quyết định sửa đổi, bổ sung Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND, vì Nghị định số 01/2017/NĐ-CP chỉ giao thẩm quyền cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành hệ số điều chỉnh giá đất hằng năm chứ không giao thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hệ số điều chỉnh giá đất. Và hệ số điều chỉnh giá đất được ban hành hàng năm nên nếu quá trình áp dụng phát sinh vấn đề gì thì sẽ được nghiên cứu, điều chỉnh trong Quyết định ban hành hệ số điều chỉnh giá đất của năm sau. Luồng quan điểm thứ hai, cho rằng thẩm quyền sửa đổi, bổ sung văn bản được xác định theo quy định tại Điều 12 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 nên Ủy ban nhân dân tỉnh A có thẩm quyền ban hành Quyết định sửa đổi, bổ sung Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND. Đồng thời, tại Điều 1 Thông tư số 333/2016/TT-BTC ngày 26/12/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 77/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 hướng dẫn một số điều của Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về quy định thu tiền thuê đất, thuê mặt nước quy định: “Hệ số điều chỉnh giá đất, mức tỷ lệ phần trăm (%) để xác định giá khởi điểm là hệ số điều chỉnh giá đất, mức tỷ lệ phần trăm (%) do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành để xác định đơn giá thuê đất trong trường hợp cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá. Trường hợp thửa đất hoặc khu đất đấu giá thuộc đô thị, trung tâm thương mại, dịch vụ, đầu mối giao thông, khu dân cư tập trung có khả năng sinh lợi đặc biệt, có lợi thế trong việc sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất kinh doanh, thương mại và dịch vụ thì căn cứ tình hình thực tế tại địa phương, Sở Tài chính báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định điều chỉnh tăng hệ số điều chỉnh giá đất, mức tỷ lệ phần trăm (%) để xác định giá khởi điểm.” Như vậy, để điều chỉnh hệ số điều chỉnh giá đất theo quy định này thì Ủy ban nhân dân tỉnh A phải ban hành Quyết định sửa đổi, bổ sung Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND.
Vì có những quan điểm khác nhau như vậy nên quá trình giải quyết vấn đề - xác định Ủy ban nhân dân tỉnh A có thẩm quyền ban hành Quyết định sửa đổi, bổ sung Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND hay không còn nhiều khó khăn.
3. Xác định khi nào thì sửa đổi, bổ sung khi nào thì thay thế
Điều 143 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quy định các hình thức xử lý văn bản được rà soát, bao gồm: Bãi bỏ toàn bộ, bãi bỏ một phần; Thay thế văn bản, Sửa đổi, bổ sung văn bản; Ban hành văn bản mới; Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản; Ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản trong một thời hạn nhất định. Mặc dù, Nghị định đã đưa ra quy định giải thích đối với từng hình thức, tuy nhiên trên thực tế việc áp dụng đôi khi vẫn chưa thống nhất.
Một văn bản quy phạm pháp luật có thể có nhiều điều khoản, chứa đựng nhiều nội dung nhưng không phải tất cả các nội dung được quy định trong văn bản là nội dung chính, nội dung trọng tâm của văn bản. Ví dụ như, Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định mức hỗ trợ bồi dưỡng nguồn nhân lực của hợp tác xã, thành lập mới và tổ chức lại hoạt động của hợp tác xã theo chương trình hỗ trợ phát triển hợp tác xã, trong Quyết định này nội dung chính, trọng tâm nhất có thể xác định là “quy định về mức hỗ trợ” ngoài ra, còn các quy định khác về đối tượng, phạm vi áp dụng; nguồn kinh phí; trách nhiệm thực hiện… Khi cần điều chỉnh nội dung quy định về mức hỗ trợ thì sẽ sửa đổi, bổ sung văn bản hay thay thế văn bản. Thực tế, có nhiều quan điểm áp dụng pháp luật xác định việc áp dụng hình thức sửa đổi, bổ sung văn bản hay thay thế văn bản thường không phải căn cứ vào mức độ là một phần, phần lớn hay toàn bộ nội dung văn bản mà xác định trên cơ sở mức độ là một phần, phần lớn hay toàn bộ nội dung chính của văn bản.
Trên đây là những vấn đề phát sinh trong thực tiễn xây dựng, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung mà nguyên nhân chính là xuất phát từ việc hiểu và áp dụng pháp luật chưa thống nhất. Để đảm bảo việc áp dụng quy định pháp luật trong việc xây dựng, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung thống nhất, phù hợp với quy định pháp luật, các cơ quan có thẩm quyền cần có sự tổng hợp, nghiên cứu và hướng dẫn cụ thể hơn. Đồng thời là vấn đề phát sinh trong thực tiễn xây dựng, ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung, do đó ở mỗi địa phương có thể có những tình huống tương tự hoặc khác nhau, mong rằng sẽ được các địa phương đưa ra để cùng trao đổi, nghiên cứu và có hướng giải quyết vấn đề phù hợp với quy định pháp luật./.
Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp