15/09/2016

Luật Tổ chức chính quyền địa phương được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 19/6/2015. Theo đó, để tạo cơ chế pháp lý rõ ràng trong việc xác định thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền địa phương cũng như cơ chế trong việc phân cấp giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới, việc ủy quyền giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan tổ chức khác, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã cụ thể vấn đề này bằng các điều luật: Điều 11. Phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương, Điều 12. Phân quyền cho chính quyền địa phương, Điều 13. Phân cấp cho chính quyền địa phương, Điều 14. Ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Đây là một trong những quy định mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003.

Trước ngày 01/7/2016, việc phân cấp giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cho cơ quan nhà nước cấp dưới được thực hiện trên cơ sở các quy định cụ thể của "luật nội dung". Việc phân cấp chủ yếu được thực hiện trong một lĩnh vực như đầu tư, xây dựng, phê duyệt kinh phí, công tác quản lý trong lĩnh vực đất đai… Do đó, việc phân cấp giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cho cơ quan nhà nước cấp dưới không phải là vấn đề quá mới. Tuy nhiên, để hiểu và áp dụng đúng tinh thần Điều 13 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng như một số quy định khác có liên quan, trong quá trình phân cấp còn rất nhiều vấn đề cần lưu ý, cụ thể:
1. Về việc thực hiện cơ chế "phân cấp" 
Theo quy định tại Điều 17 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, một trong các nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính quyền địa phương ở tỉnh là tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn tỉnh. Để triển khai nhiệm vụ này, chính quyền địa phương ở tỉnh sẽ thông qua hai hoạt động cơ bản, thứ nhất là thông qua việc ban hành các văn bản để triển khai thực hiện, chẳng hạn như quyết định, quy định, chương trình, kế hoạch… và thứ hai là triển khai thực hiện bằng các hoạt động cụ thể.
Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đã tạo cơ sở pháp lý rõ ràng trong việc phân cấp giữa cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới, tạo điều kiện thuận lợi cho chính quyền địa phương ở tỉnh chủ động, linh hoạt trong việc điều hành, đảm bảo hiệu quả, thời gian trong giải quyết công việc ở địa phương khi phân cấp cho cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình.
Qua kết quả thực hiện cơ chế phân cấp trong một số lĩnh vực tại địa phương trong thời gian qua, nhận thấy đây cũng là một trong các cơ sở về thể chế để đẩy mạnh việc nâng cao chỉ số cải cách hàng chính và chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở địa phương. Vì, thực hiện việc phân cấp đã góp phần rút ngắn thời gian giải quyết công việc, tăng hiệu quả thực hiện cũng như trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong việc triển khai một số nhiệm vụ được cơ quan cấp trên phân cấp. Do đó, thực hiện cơ chế phân cấp tốt sẽ góp phần đẩy mạnh hiệu quả giải quyết công việc tại các cơ quan, đơn vị.
* Tuy nhiên, khi thực hiện cơ chế phân cấp" cần lưu ý những vấn đề sau: 
- Thứ nhất, căn cứ của việc phân cấp: Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.
- Thứ hai, hình thức của việc phân cấp: Việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp.
- Thứ ba, điều kiện để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân cấp: Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp.
- Thứ tư, trách nhiệm của cơ quan phân cấp và cơ quan được phân cấp: Cơ quan phân cấp chịu trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp. Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.
Để đảm bảo hiệu quả của việc phân cấp giữa Ủy ban nhân dân tỉnh cho cơ quan cấp dưới (là Ủy ban nhân dân cấp huyện và cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh), khi xem xét, quyết định phân cấp, cơ quan phân cấp phải đảm bảo bốn yếu tố trên, tránh trường hợp phân cấp tràn lan, thực hiện không đồng bộ, không đảm bảo điều kiện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp dẫn đến việc áp dụng pháp luật tùy tiện, không hiệu quả.
2. Vướng mắc khi thực hiện cơ chế phân cấp 
- Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, quy định:
Điều 13. Phân cấp cho chính quyền địa phương
1. Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.
2. Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp.
- Điều 28 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quy định:
Điều 28. Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định:
1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;
2. Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;
3. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
Có thể thấy, rất khó xác định "quyết định quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về việc phân cấp cho cơ quan nhà nước cấp dưới để thực hiện một nhiệm vụ, quyền hạn nào đó của mình" thuộc trường hợp nào trong ba trường hợp được quy định tại điều 28 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Thực tế, trừ những trường hợp thẩm quyền phân cấp đã được quy định cụ thể trong luật nội dung, cụ thể là luật giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thẩm quyền phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thì việc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 để phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình là chưa đủ cơ sở, chưa thống nhất với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Bên cạnh đó, khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: "3. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.". Như vậy, Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định việc phân cấp của cơ quan cấp trên cho chính quyền địa phương, không quy định việc phân cấp của chính quyền địa phương ở cấp tỉnh cho cơ quan cấp dưới. Đồng thời, căn cứ của việc phân cấp là phải "trong trường hợp cần thiết", tuy nhiên Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã mở rộng căn cứ phân cấp, cụ thể: "Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương…". Thay vì, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 phải hướng dẫn cụ thể "trong trường hợp cần thiết" là trường hợp nào thì cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thì Luật lại quy định chung chung, khó xác định hơn. Và chính vì thế, mỗi địa phương có một cách xác định căn cứ thực hiện việc phân cấp khác nhau; Việc phân cấp trở nên "tràn lan", không đảm bảo tính hiệu quả, thống nhất trong hoạt động quản lý, điều hành.
Từ ngày 01/7/2015, tại nhiều địa phương đã đẩy mạnh việc triển khai thực hiện cơ chế phân cấp. Tuy nhiên, để đảm bảo hiệu quả triển khai đồng bộ, thống nhất Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và các quy định khác có liên quan, nhận thấy trong thời gian tới, cần phải có các hướng dẫn cụ thể về việc thực hiện cơ chế phân cấp theo quy định tại Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
Trên đây là một số ý kiến trao đổi liên quan đến việc thực hiện cơ chế phân cấp theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, rất mong nhận được các ý kiến trao đổi từ các quý đồng nghiệp trong quá trình nghiên cứu cũng như áp dụng pháp luật về vấn đề này tại địa phương./.
 

Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp.