Những quy định mới của luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và nghị định số 34/2016/NĐ-CP về công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản

Ngày 22/6/2015, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Trên cơ sở nhiệm vụ được giao, ngày 14/5/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, kể từ ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có hiệu lực (01/7/2016), Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và Thông tư số 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2016 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật sẽ hết hiệu lực thi hành.

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là văn bản) được quy định tại Điều 170. Tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản được quy định tại Chương IX, từ Điều 137 đến Điều 171. Về cơ bản, quy định điều chỉnh hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được kế thừa từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Theo đó, cách thức quy định về nguyên tắc, trách nhiệm, căn cứ, nội dung, trình tự, hồ sơ rà soát, hệ thống hóa văn bản được tiếp tục quy định theo cách thức quy định của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Tuy nhiên, để phù hợp, thống nhất với các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và thực tiễn triển khai, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP có những điểm mới sau:

1. Về cơ quan có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản

Tương tự như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tiếp tục quy định "cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật...". Như vậy, về nguyên tắc, tất cả cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình đều có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật. Để cụ thể hóa quy định này của Luật Ban hành văn hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện. Tuy nhiên, quy định này chưa bao quát được hết các chủ thể có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản, đặc biệt là chủ thể cũng có thẩm quyền ban hành và tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật như Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước.

Vì vậy, để xác định rõ trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản của các cơ quan nhà nước, cũng như bảo đảm tất cả các văn bản quy phạm pháp luật quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (trừ Hiến pháp) đều được rà soát, hệ thống hóa theo một trình tự thống nhất, ngoài trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt tại Khoản 2, Khoản 4 Điều 139. Nội dung quy định trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa văn bản của các cơ quan này phù hợp với thẩm quyền của Chính phủ được giao tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Ngoài ra, để phù hợp với đặc điểm của địa phương có những cơ quan không phải là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân nhưng cũng thực hiện việc tham mưu xây dựng văn bản để trình Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định "Thủ trưởng các cơ quan khác đã chủ trì soạn thảo văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Ban pháp chế Hội đồng nhân dân, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp và các cơ quan liên quan thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản" (Đoạn 3 Điểm c Khoản 3 Điều 139).

2. Về nguồn văn bản rà soát, hệ thống hóa văn bản

Để phù hợp với giá trị sử dụng của các văn bản theo quy định tại Nghị định số 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015 của Chính phủ về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và các văn bản đã được rà soát, hệ thống hóa, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP bổ sung nguồn văn bản rà soát, hệ thống hóa bao gồm cả:

- Văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật;

- Văn bản trong Tập hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền công bố.

3. Về căn cứ rà soát văn bản

Tương tự Nghị định số 16/2013/NĐ-CP, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định căn cứ rà soát văn bản bao gồm: Văn bản là căn cứ để rà soát (theo Nghị định số 16/2013/NĐ-CP là "văn bản là căn cứ pháp lý để rà soát") và tình hình phát triển kinh tế xã hội. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP  không quy định "văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cùng cấp với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản được rà soát". Điều này do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định về thứ bậc hiệu lực của các văn bản do các cơ quan cùng cấp với nhau ban hành. Trong khi việc ban hành văn bản của các cơ quan này đều được thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được pháp luật quy định và cơ quan, người có thẩm quyền giao.

4. Về các hình thức xử lý văn bản được rà soát

Để phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định:

- Bổ sung hình thức xử lý "ngưng hiệu lực một phần hoặc toàn bộ văn bản trong một thời hạn nhất định được áp dụng trong trường hợp rà soát văn bản căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội phát sinh" (Khoản 6 Điều 143).

- Bỏ quy định tại điểm c khoản 2 Điều 19 Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định: "Trường hợp ban hành văn bản chỉ có nội dung bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản được rà soát thì cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản hành chính để bãi bỏ".  Quy định xuất phát từ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Khoản 1 Điều 12): "Văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước...". Như vậy, nếu văn bản do chính cơ quan nhà nước ban hành văn bản đó thực hiện bãi bỏ thì cơ quan đó phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bãi bỏ. Theo đó, quy định của Nghị định số 16/2013/NĐ-CP cần phải chỉnh sửa phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

5. Về trình tự rà soát văn bản

Trình tự rà soát văn bản quy định tại Nghị định số 34/2016/NĐ-CP được xây dựng trên cơ sở Nghị định số 16/2013/NĐ-CP và "nâng cấp" quy trình rà soát, hệ thống hóa văn bản được quy định tại Thông tư số 09/2013/TT-BTP. Những quy định này bảo đảm đầy đủ cho việc thực hiện rà soát, hệ thống hóa văn bản, không cần phải có Thông tư hướng dẫn.

6. Về thẩm quyền quyết định tổng rà soát hệ thống hóa văn bản

Nghị định số 16/2013/NĐ-CP quy định "Thủ tướng Chính phủ quyết định việc tổng rà soát hệ thống văn bản" (Khoản 1 Điều 10). Tuy nhiên, Khoản 3 Điều 170 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định "Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định tổng rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật". Theo đó, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP đã quy định chi tiết trách nhiệm của Chính phủ trong việc kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định việc tổng rà soát hệ thống văn bản; trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành và tổ chức thực hiện kế hoạch tổng rà soát hệ thống văn bản. Đồng thời, Nghị định cũng quy định "Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ xây dựng và làm đầu mối tổ chức thực hiện kế hoạch tổng rà soát hệ thống văn bản".

7. Về việc lập, tổ chức thực hiện kế hoạch rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn

Để bảo đảm sự chủ động của các cơ quan, đơn vị chuyên môn trong việc tham mưu lập, tổ chức thực hiện kế hoạch rà soát văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định Thủ trưởng các đơn vị chuyên môn thuộc bộ, cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện chủ trì lập, tổ chức thực hiện kế hoạch rà soát văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân điều chỉnh những vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan, đơn vị mình (Nghị định số 16/2013/NĐ-CP giao cho Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, công chức tư pháp - hộ tịch thực hiện).

8. Về các phương thức hệ thống hóa văn bản

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP không quy định phương thức hệ thống hóa văn bản theo yêu cầu quản lý nhà nước, chỉ quy định "định kỳ hệ thống hóa văn bản". Quy định này xuất phát từ bản chất của hoạt động hệ thống hóa văn bản. Về bản chất, hoạt động hệ thống hóa văn bản chỉ là sự tập hợp, sắp xếp các văn bản đã qua rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí. Trong khi, việc rà soát văn bản đã được thực hiện thường xuyên, ngay khi có căn cứ rà soát. Hằng năm, các cơ quan đều thực hiện việc công bố danh mục các văn bản hết hiệu lực, ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần, đồng thời 5 năm một lần đều thực hiện hệ thống hóa định kỳ. Do đó, không cần thiết phải thực hiện hệ thống hóa văn bản theo yêu cầu quản lý nhà nước.

9. Về biểu mẫu rà soát, hệ thống hóa văn bản

Căn cứ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, từ thực tiễn thực hiện Thông tư số 09/2013/TT-BTP, các biểu mẫu rà soát, hệ thống hóa văn bản được chỉnh lý để phù hợp hơn, bao gồm các biểu mẫu sau:

- Phiếu rà soát văn bản quy phạm pháp luật;

- Sổ theo dõi văn bản quy phạm pháp luật được rà soát;

- Danh mục văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực, ngưng hiệu lực toàn bộ;

- Danh mục văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực, ngưng hiệu lực một phần;

- Danh mục văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực;

- Danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần đình chỉ thi hành, ngưng hiệu lực, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc ban hành mới./.

Trần Thu Giang-Phó TP Phòng RS,HTH,HN

BỘ TƯ PHÁP